مغایرت مصوبه «تمدید اجباری قراردادهای اجاره» با اصل‌هایی از قانون اساسی، بندهایی از قانون مالک و مستاجر و مفادی از قانون مدنی شناسایی شد. بررسی‌ها درباره مشکلات طرفین معامله اجاره و همچنین فرآیند رسیدگی به این نوع از اختلافات ملکی نشان می‌دهد با اجرای مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا، عملا قانون مالک و مستاجر برای توافقات، در حالت تعلیق است.
تعلیق قانون مالک و مستاجر؟
وجود هشت اشکال حقوقی، فنی و اقتصادی در مصوبه تمدید اجباری اجاره‌نامه املاک مسکونی تا زمان نامشخص که به تصویب ستاد مقابله با کرونا رسیده و در تیرماه امسال ابلاغ شده است، موجب افزایش اختلافات میان مالک و مستاجر شده است. به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، موضوع الزام موجران به توافق با مستاجرانی که قصد جابه‌جایی ندارند و تعیین سقف مشخص برای افزایش اجاره‌بها که توسط ستاد ملی مقابله با کرونا در ابتدای تابستان امسال به تصویب رسید، به هشت علت به اختلافات میان موجران و مستاجران دامن زده و معادله باخت- باخت در بازار اجاره را رقم زده است. مصوبه‌ای که با هدف حمایت از مستاجران وضع شده با توجه به مشکلاتی که برای برخی از موجران به‌دنبال داشته، نه‌تنها پای موجر و مستاجر را به محاکم قضایی باز کرده و به اتلاف وقت و انرژی آنها و تحمیل هزینه به دستگاه قضایی منجر شده است، بلکه در میان‌مدت نیز هر دو گروه از این تصمیم متضرر خواهند شد؛ چراکه از یکسو موجر تمایل به تمدید قرارداد با مستاجر قبلی را از دست داده و در اولین فرصت ممکن که شرایط شیوع کرونا برطرف شود، درصدد درخواست از مستاجر برای ترک ملک برمی‌آید و از طرفی ممکن است حتی به‌دلیل مصائب ناشی از اجاره‌داری در سالی که گذشت، به کلی از عرضه ملک خود در بازار اجاره منصرف شود که این موضوع می‌تواند زمینه‌ساز کاهش عرضه و تاثیر سوء بر وضعیت قیمت‌ها در بازار اجاره‌بها باشد. به این ترتیب مستاجر نیز در مواجهه با کمبود عرضه و رشد قیمت در بازار اجاره متضرر خواهد شد و یک معادله باخت- باخت رقم می‌خورد.
در بند نهم مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا این‌طور آمده است: «با عنایت به شرایط اقتصادی تحمیلی بر کشور ناشی از شیوع ویروس کرونا و همچنین تحریم‌های ظالمانه و با لحاظ ضرورت حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، کلیه قراردادهای اجاره مربوط به املاک مسکونی استیجاری که تا تاریخ ۸ تیر ۹۹ هنوز تمدید نشده است، در صورت عدم‌توافق بین طرفین و تمایل مستاجر تا سه ماه پس از اعلام رسمی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نسبت به پایان شیوع کرونا و اتمام شرایط اضطراری تمدید می‌شود. حداکثر افزایش اجاره‌بها یا مبلغ رهن برای شهر تهران تا ۲۵ درصد، کلان‌شهرهای دیگر (مشهد، تبریز، اصفهان، شیراز، کرج، اهواز، قم و کرمانشاه) تا ۲۰ درصد و سایر شهرهای کشور تا ۱۵ درصد خواهد بود.» همچنین براساس تبصره‌های این مصوبه، موجر تنها در صورتی که ملک خود را بفروشد، می‌تواند با در نظر گرفتن مهلت دو ماهه به قرارداد اجاره با مستاجر پایان دهد. افزون بر این اگر مستاجر نیز به تکالیف خود در ماه‌های پیش عمل نکرده باشد و موجب تضعیف حقوق موجر شده باشد، این امکان وجود دارد که موجر قرارداد مذکور را تمدید نکند و مشمول الزام به تمدید نشود.
این مصوبه از دیدگاه بسیاری از کارشناسان حقوقی با سه قانون مصوب کشور از جمله اصولی از قانون‌اساسی، موادی از قانون مدنی و موادی از قانون موجر و مستاجر مغایر است و این مغایرت به شکلی است که برخی کارشناسان حقوقی از آن به «رد صلاحیت و پایان اعتبار قانون روابط بین مالک و مستاجر» یاد می‌کنند. از طرفی باز گذاشتن زمان اعتبار قانون و منوط کردن اتمام اجرای آن به گذشت سه ماه از برقراری وضعیت سفید در کشور به لحاظ شیوع کرونا، در شرایطی مطرح شده که سازمان بهداشت جهانی زمان احتمالی تولید واکسن کرونا را نیمه سال ۲۰۲۱ میلادی اعلام کرده است. این تعارضات همچنین رسیدگی‌کنندگان به اختلافات موجر و مستاجر را دچار شبهه کرده است.
اولین اشکال ناشی از برداشتی که برخی کارشناسان حقوقی از این قانون دارند، ناظر بر مغایرت آن با اصل ۷۱ قانون‌اساسی است. براساس این اصل وظیفه قانون‌گذاری صرفا بر عهده مجلس شورای اسلامی بوده و قابل‌تفویض نیست. بنابراین هرگونه تغییر در مفاد قانون روابط بین مالک و مستاجر نیز باید از کانال مجلس انجام شود. موضوعی که دکتر حمیدرضا آقاباباییان، حقوقدان، وکیل دادگستری و مدرس دانشگاه نیز در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به آن پرداخته است.
علت دوم مشکل‌دار بودن مصوبه مذکور، در تعارض بودن متن مصوبه با دو ماده قانونی است. در مواد ۳ و ۵ قانون روابط مالک و مستاجر مصوب سال ۱۳۷۶ اولا حق درخواست موجر برای تخلیه ملک را به رسمیت شناخته و حتی عنوان شده اگر سررسید قرارداد گذشته باشد و مستاجر حقی برای خود قائل باشد، باید ضمن تخلیه، شکایت خود را در دادگاه مطرح کند و به‌طور جداگانه به این پرونده نیز رسیدگی و جبران خسارت خواهد شد. این در حالی است که در مصوبه ستاد کرونا، بحث تمدید اجباری قرارداد اجاره تا زمان نامشخص، امکان استفاده از این مواد قانونی را از موجر سلب کرده است. از طرفی براساس ماده ۱۰ قانون مدنی، قراردادهای خصوصی اگر مخالف صریح قانون نباشد، نافذ شمرده می‌شود که قراردادهای اجاره نیز در زمره آنها قابل دسته‌بندی است. بنابراین مصوبه ستاد مقابله با کرونا نوعی دخالت در توافق خصوصی میان مالک و مستاجر و قراردادی است که به نوعی وجه قانونی پیدا کرده است.
در اشکال چهارم، بروز شبهه بزرگ در کار قضاوت بین موجر و مستاجر، قابل طرح است. به گفته آقاباباییان، وجود اشکالات متعدد در این مصوبه سبب شده به اذعان حجت‌الاسلام هادی صادقی، رئیس مرکز توسعه شوراهای حل اختلاف بیش از ۱۰ هزار پرونده در این شوراها درباره اختلافات بین موجر و مستاجر طی ماه‌های اخیر تشکیل شود. این عدد وقتی معنادار می‌شود که آن را با گزارش‌های رسمی از تعداد قراردادهای اجاره مقایسه کنیم. در یک سال گذشته به‌طور میانگین در هر فصل حدود ۶۰ هزار قرارداد اجاره منعقد و در سامانه رسمی مربوطه ثبت شده است. این در حالی است که ظرف چند ماه اخیر حداقل ۱۰ هزار پرونده برای حل اختلاف موجر و مستاجر تشکیل شده که رقم قابل‌توجهی در مقایسه با کل قراردادهای اجاره به‌شمار می‌آید.
اخیرا نیز حجت‌الاسلام صادقی، در خبری که خبرگزاری میزان منتشر کرد، با اشاره به مراجعات مکرر مردم به این شوراها درباره تضییع حق صاحبخانه‌هایی که نیاز به ملک خود دارند، گفت: مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا که مبنای اقدام این شورا درباره اختلافات موجر و مستاجر است، در این زمینه پیش‌بینی لازم را نکرده و با وجود پیگیری‌های صورت گرفته، هنوز مصوبه مذکور اصلاح نشده است. گفته می‌شود برخی از رسیدگی‌کنندگان به پرونده اختلافات موجر و مستاجر دچار این شبهه شده‌اند که اگر مطابق با مصوبه ستاد کرونا عمل کنند، آیا خلاف اصل ۱۶۶ قانون‌اساسی شمرده نمی‌شود؟ این اصل از قانون‌اساسی تصریح می‌کند احکام دادگاه‌ها باید مستدل و مستند به «مواد قانون» باشد. در واقع سوال این است که اکنون قضات باید میان این دو، کدام را مرجع رسیدگی به پرونده‌های مذکور قرار دهند.
پنجمین علتی که حل اختلاف میان موجر و مستاجر در ماه‌های اخیر را با اشکال روبه‌رو کرده، ناشی از یک بحث ساختاری درباره ستاد ملی مقابله با کرونا و جایگاه قانونی این ستاد است. آقاباباییان، کارشناس مسائل حقوقی در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» با طرح این موضوع که فلسفه تشکیل ستاد مذکور، مقابله با شیوع بیماری کرونا بوده و قاعدتا تصمیمات آن باید از جنس اقدامات مرتبط با حوزه بهداشت و درمان آن هم در حیطه اختیارات دولت باشد، افزود: مداخله این ستاد در بازار اجاره مسکن می‌تواند در حد اخطار، توصیه و تذکر باشد و طرح الزام برای موجران در شرایطی که مصوبات این ستاد در حکم «قانون» نیست، عملا به منزله نداشتن ضمانت اجرایی است. وی تاکید کرد: برابر قانون‌اساسی صلاحیت قانون‌گذاری در کشور متعلق به مجلس شورای اسلامی است و ستاد ملی مقابله با کرونا فاقد چنین صلاحیتی است. بنابراین حتی اگر قرار بر این بود که محدودیتی برای نحوه بهره‌برداری از املاک اجاری مسکونی وضع شود، باید از مجرای پیش‌بینی شده در قانون انجام می‌شد. به گفته آقاباباییان، تعیین تکلیف در امر اجاره‌داری املاک خصوصی نوعی از ورود به حوزه حقوق عمومی است که دولت حق آن را ندارد و بدون اذن قانونی چنین مداخله‌ای ممکن نیست.
البته ذکر این توضیح ضروری است که بنا بر تصریح رئیس‌جمهوری، تشکیل ستاد ملی کرونا در شورای‌عالی امنیت ملی به تصویب رسیده و مقام معظم رهبری نیز این تصمیم را تایید کرده و مصوبات آن همتراز مصوبات شورای‌عالی امنیت ملی تلقی شده و لازم‌الاجرا خواهد بود. علی ربیعی سخنگوی دولت نیز درباره جایگاه قانونی تصمیمات ستاد ملی مقابله با کرونا پیش‌تر توضیح داده بود: تصمیمات این قبیل ستادها که در مواقع بحران تشکیل می‌شود، از جنس تصمیمات آنی و فوری برای عبور از بحران است و ماهیت موقتی دارد. اما اگر این تصمیمات نیاز به تداوم داشته باشد، ارجاع به مراجع قانون‌گذاری صورت خواهد گرفت.
از طرفی برخی حقوقدانان معتقدند مصوبات شورای‌عالی امنیت ملی در حکم «مقررات اجرایی» هستند و در واقع، جایگاهی پایین‌تر از قوانین مصوب مجلس دارند و عده‌ای نیز معتقدند مصوبات مجلس شورای اسلامی و شورای‌عالی امنیت ملی را باید هم‌رتبه و در یک رده دید. اما در مجموع با استناد به مجموع این تفاسیر، نفس اتخاذ تصمیمات حداقل یکساله و به تعبیر دقیق‌تر، با مدت‌زمان اجرای نامعلوم برای بازار اجاره در قالب تصمیم موقتی و کوتاه‌مدت نمی‌گنجد و با همین تعریف، موضوع مذکور باید برای پیدا کردن وجه قانونی در نهاد متولی قانون‌گذاری یعنی مجلس به رای گذاشته شود و از فیلتر تایید شورای نگهبان نیز عبور کند.
اشکال ششم وارد به مصوبه تیرماه ستاد ملی مقابله با کرونا درباره تمدید اجباری اجاره‌نامه‌ها به مدت نامعلوم، دارای هر دو وجه حقوقی و اقتصادی است. این اشکال ناظر بر زیان مالی است که ممکن است با این تصمیم متوجه گروهی از موجران شود. آقا باباییان در این رابطه توضیح داد: براساس اصل چهلم قانون‌اساسی هیچ‌کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله «اضرار به غیر» یا «تجاوز به منافع عمومی» قرار دهد. در واقع اعمال تکالیف دولت در قبال تنظیم بازارها به‌عنوان وظیفه ذاتی این نهاد شمرده می‌شود، اما این ادای تکلیف نباید به قیمت وارد کردن ضرر به دیگران از جمله یک گروه از موجران صورت گیرد. به اعتقاد این کارشناس مسائل حقوقی، دولت امکان مداخله مستقیم در بازارهای دیگری را که اختیار آن را دارد به شکل مطلوب مورد استفاده قرار نداده و در ماه‌های اخیر همه بازارها شرایط ناپایداری را تجربه کرده‌اند که البته با توجه به شرایط شیوع کرونا شاید دور از انتظار نبوده است. اما اینکه تمرکز دولت صرفا بر اعمال محدوده‌گذاری برای قیمت در بازار اجاره‌بها باشد، بدون اینکه اهتمام جدی برای اعمال کنترل در بازارهای دیگر وجود داشته باشد، می‌تواند زمینه‌ساز نارضایتی میان برخی اقشار مردم شود.
در هفتمین اشکال وارد به مصوبه ویژه بازار اجاره که ستاد ملی مقابله با کرونا در شروع تابستان امسال گذرانده است، ناظر بر مغایرت این مصوبه با ماده ۳۰ قانون مدنی است. این کارشناس مسائل حقوقی توضیح داد: برابر ماده ۳۰ قانون مدنی، هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه‌گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که «قانون» استثناء کرده باشد که مصوبه ستاد مقابله با کرونا با توجه به اینکه از جنس قانون نیست و سیر طبیعی برای تبدیل شدن به قانون یعنی طرح در صحن مجلس، کسب رای و گذر از فیلتر شورای نگهبان را طی نکرده است، نمی‌تواند علتی برای استثنا کردن موضوع مذکور باشد.
آقا باباییان به «دنیای‌اقتصاد» گفت: به‌طور کلی اتخاذ تصمیم تا این حد محدودیت‌زا که موجر را وادار به تمدید قرارداد با مستاجر قبلی در هر شرایطی می‌کند، نوعی نقض حقوق مالکیت خصوصی به‌شمار می‌آید و مغایر با قوانین مصوب روابط مالک و مستاجر و نیز اصل ۳۰ قانون مدنی است. وی افزود: تعیین و تحدید قیمت سقف و کف ملک و اجاره‌بهای املاک مختلف مطابق قوانین جاری در ایران، به این شکل نظارت‌بردار نیست. در قالب این قوانین موجود، دولت در معنای اعم کلمه نمی‌تواند در معاملات مختلف مرتبط با مسکن اعم از خرید و فروش یا رهن و اجاره دخالت کرده و به صاحبان املاک تکلیف کند که اموال خود را چگونه و چقدر و برای چه مدت و در قالب چه مبلغ و کجا بفروشند یا اجاره دهند. در عین حال دولت می‌تواند از ابزارهایی که در حوزه سیاست‌گذاری در اختیار دارد، برای تنظیم بخش عرضه در بازار اجاره مسکن استفاده کند و میزان عرضه به حدی باشد که اصلا امکان افزایش خارج از محدوده معقول و اقتصادی اجاره‌بها برای موجران وجود نداشته باشد.
هشتمین ایراد وارد بر مصوبه ستاد مقابله با کرونا از جنس اشکال فنی و اقتصادی است. کارشناسان معتقدند از آنجا که بازار اجاره یک بازار اقتصادی است، اگر دولت قرار است تصمیمی برای این بازار اتخاذ کند، اولا باید همه بازارها را توام با یکدیگر ببیند ثانیا سیاست‌گذاری از سوی دولت توسط تیم اقتصادی صورت بگیرد، نه ستادی که ترکیب آن متشکل از اعضای اقتصادی و غیراقتصادی مسوول در دولت است. واقعیت این است که بازارها تصمیمات خارج از چارچوب اقتصادی را نمی‌پذیرند و چنین مصوباتی به اشکال مختلف می‌تواند آثار سوئی به‌دنبال داشته باشد. رواج انعقاد قراردادهای جعلی و صوری یکی از این آثار سوء و اصطلاحا تالی فاسدها است که به اعتقاد این کارشناس مسائل حقوقی، نشات گرفته از اتخاذ تصمیمات غیراقتصادی برای تنظیم یک بازار است.
آقا باباییان در این زمینه معتقد است، از منظر حقوق اقتصادی، قیمت‌گذاری کالاها و خدمات تابعی از عواملی نظیر میزان عرضه و تقاضا، نرخ تورم عمومی، رشد و افزایش افسار گسیخته قیمت در سایر بازارهای مرتبط و میزان نیاز بازار به یک کالا یا خدمت در هر مقطع از زمان است. بنابراین نمی‌توان صرف اتکا بر شرایط شیوع کرونا، همه عوامل دخیل در قیمت یک کالا را نادیده انگاشت و باید تصمیمات در این زمینه همه‌جانبه باشد.
هر چند کشورهای دیگر به‌ویژه کشورهای اروپایی نیز تصمیماتی برای حمایت از مستاجران در شرایط شیوع کرونا از جنس «تمدید اجباری اجاره‌نامه» اتخاذ کرده و موجران را ملزم به تمدید ۳ تا ۶ ماهه قراردادهای اجاره به‌دلیل شرایط خاص فعلی کرده‌اند، اما آقا باباییان معتقد است دو تفاوت عمده میان تصمیم این کشورها با تصمیم ملی که در ستاد مبارزه با کرونا اتخاذ شده وجود دارد. تفاوت نخست ناظر بر طی نشدن سیر تبدیل این مصوبه به قانون‌است، درحالی‌که کشورهای دیگر از مسیر مجالس قانون‌گذار این تصمیم را با ضمانت اجرایی قوی اتخاذ کرده‌اند. تفاوت دوم نیز ناظر بر مشوق‌هایی است که در کنار اعمال محدودیت برای موجران درنظر گرفته‌اند. در اغلب این کشورها شهروندان در شرایط شیوع کرونا ارقامی را به‌عنوان یارانه به‌صورت دوره‌ای دریافت می‌کنند و از طرفی موجران نیز از تسهیلات بانکی کم‌بهره یا بلندمدت برخوردار شده‌اند تا انگیزه لازم برای همراهی با این مصوبه را داشته باشند. در واقع دولت با اعمال حمایت از موجر، حقی بر گردن وی قرار می‌دهد که به‌واسطه این حق، می‌تواند تکلیفی را از وی مطالبه کند که این تکلیف به حمایت از مستاجران منجر می‌شود.
مجموعه آنچه ذکر شد نشان می‌دهد مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا احتمالا برنده‌ای نخواهد داشت و هر دو سمت موجر و مستاجر حداقل از بابت دردسرهای حقوقی ناشی از آن در نهایت متضرر خواهند شد؛ ضمن اینکه هزینه رسیدگی به این حجم از پرونده‌های قضایی برای دولت، می‌تواند به مراتب بیشتر از منافعی باشد که از این محل از بابت تنظیم بازار متصور است.