خواندن فصل نخست «ضوابط و مقررات طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران» در نگاه اول، تجربهای آشناست؛
متنی فنی، منظم و ظاهرا بیطرف که هدف خود را «ساماندهی استفاده از اراضی و ساختوساز» معرفی میکند. پهنهبندی برای جلوگیری از تداخل کارکردها، ارتقای کیفیت محیط شهری و تنظیم کالبد شهر توضیح داده میشود و سپس با دقت، ابزارهای آن فهرست میشود: پهنهها و زیرپهنهها، تراکم مجاز، سطح اشغال، استقرار بنا، ارتفاع و تعداد طبقات. اما آنچه این فصل مینویسد؛ فقط درباره کالبد شهر نیست؛ درباره چگونگی توزیع قدرت و ارزش در شهر است. این متن، درست در جاییکه آرام و خنثی بهنظر میرسد، باید با دقت خوانده شود، زیرا پهنهبندی، برخلاف زبان فنیاش، یکی از تعیینکنندهترین تصمیمهای سیاسی در اداره شهر است؛ تصمیمی که نهتنها شکل شهر، بلکه ارزش زمین، جهت حرکت سرمایه و توزیع منافع و رانت را تثبیت میکند. سیاست زمین، پیش از آنکه در بیانیهها و مصوبات اعلام شود، در همین سطرهای فنی نوشته میشود.
در بسیاری از شهرهای پیشرو، پهنهبندی کلاسیک که صرفا بر عدد، سطح و تراکم تکیه دارد، دیگر ابزار اصلی اداره شهر نیست و جای آن را رویکردهایی گرفتهاند که بهجای اینکه بپرسند «چقدر میشود ساخت»، میپرسند «این ساختوساز چه نتیجهای برای شهر دارد.» در این پارادایم جدید، مقررات شهری نه فقط کالبد، بلکه پیامدهای اجتماعی، اقتصادی و فضایی تصمیمات را هدف میگیرند و پهنهبندی از ابزار کنترل، به ابزار پاسخگویی تبدیل میشود. فاصله تهران با این رویکرد، نه در نداشتن نقشه یا داده، بلکه در ماندن در منطقعددی اداره شهر است. پهنهبندی تهران، با وجود استفاده از فناوریهای پیشرفته، همچنان بر منطق قدیمی «کنترلعددی کالبد» استوار است: چندمتر، چند طبقه، چه تراکمی.
آنچه غایب است، پرسش از پیامد است؛ پیامدی که از عدد عبور میکند و به زندگی شهری، دسترسی، نابرابری و ارزش زمین میرسد. متن به ما میگوید چه چیزی کجا ساخته میشود، اما نمیپرسد این ساختوساز چه اثری بر زندگی شهری، تمرکز فعالیتها و مهمتر از همه، بر ارزش زمین میگذارد. در هیچیک از بندهای این فصل، پرسش از ارزش بهعنوان نتیجه تصمیم عمومی طرح نمیشود. تغییر پهنه، افزایش تراکم یا ارتقای مقیاس فعالیت، همگی انتقال ارزش ایجاد میکنند؛ اما طرح تفصیلی این انتقال را نه میسنجد و نه درباره سرنوشت آن سخن میگوید. پهنه بندی، در متن، از یک تصمیم اقتصادی و توزیعی به یک قاعده صرفا فنی تقلیل مییابد؛ گویی ارزش، پیامدی بیرونی و نامربوط است. همین سکوت، پیامد نهادی مهمی دارد. وقتی ضابطه سخت و عددی میشود، اما واقعیت شهر پیچیدهتر از متن است، سیاست از متن خارج میشود.
در تهران، این خروج کاملا قابلمشاهده است: تغییرات موردی پهنه و تراکم در کمیسیون ماده۵، تفسیرهای خاص در صدور پروانههای ساختمانی با استناد به «شرایط ویژه قطعه» یا «انطباق با بافت موجود» و در نهایت بخشنامهها و مصوبات پسینی که برای حل مسائل اجرایی صادر میشوند. متن رسمی سخت میماند، اما تصمیم واقعی در نقاط استثناء شکل میگیرد. نتیجه این دوپارگی روشن است. پهنهبندی در سند: «قانون سخت» است، اما سیاست زمین در عمل، بیرون از متن و در فرآیندهای کم قابلیت نظارت تولید میشود. هرچه ضابطه عددیتر و غیرمنعطفتر باشد، فشار تصمیمگیری به حاشیه منتقل میشود و ریسک رانت و عدمشفافیت افزایش مییابد؛ نه بهدلیل نبود قانون، بلکه بهدلیل فاصله میان قانون مکتوب و واقعیت تصمیم.
از منظر عدالت فضایی نیز این فصل خاموش است. پهنهها بر اساس شاخصهای کالبدی تفکیک میشوند، بیآنکه اثر این تفکیک بر توزیع فرصتها، خدمات یا ارزش مکانی سنجیده شود، در نتیجه پهنهبندی میتواند ناخواسته به تمرکز بیشتر ارزش در برخی مناطق و تعمیق شکافهای فضایی بینجامد، بدون آنکه متن ابزار اصلاحی در اختیار بگذارد. در نهایت، فصل «ساختار پهنهبندی شهر تهران» تصویری روشن از شیوه اداره شهر از طریق متنهای فنی ارائه میدهد: متنی دقیق در عدد، اما خاموش در پیامد. پهنهبندی در این سند، بیش از آنکه ابزار حکمرانی فضایی باشد، سازوکاری برای کنترل کالبدی است؛ سازوکاری که ارزش میسازد، اما درباره سرنوشت این ارزش سکوت میکند.